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加快種業立法進程保障國家糧食安全

來源：光明日報發布日期：2015-07-14 點擊數：1828次

種子法修訂草案于2015年4月24日，提請十二屆全國人大常委會第十四次會議審議。種子法是保障國家糧食安全的核心法律，是種業科技創新的助推器，也將奠定現代種業制度的基本框架。在種子法修訂草案廣泛征求社會意見之際，本報約請全國人大常委會委員、全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉，就該法修改的主要問題做介紹，以期更好地統一認識，加快立法進程。

修改種子法是十二屆全國人大常委會五年立法規劃中的一類立法項目，由全國人大農委牽頭，農業部、國家林業局等部門參與。這一涉及農業核心競爭力的重要法律制度，調整對象涉及育種者、繁種者、用種者、經營者、管理者、執法者六大主體，涵蓋科研、生產、流通、進出口、種質資源和知識產權保護等域，各方面十分關注。貫穿種子法修改全過程的核心問題，就是精心慎重地設計每一項制度，使之既符合現代種業的發展趨勢，又適應我國種業發展實際，經得起歷史和實踐檢驗。本文對種子法修改的背景、修改思路及主要內容簡要介紹一些情況，以期對加快立法進程有所幫助。

十一屆全國人大以來，全國人大代表有780人次提出修改種子法的議案25件。2011年以來，國務院先后出臺了《關于加快推進現代農作物種業發展的意見》《全國現代農業發展規劃》，國務院辦公廳印發了《關于深化種業體制改革提高創新能力的意見》，提出了新時期種業發展的指導思想、基本原則、發展目標和保障措施。黨的十八大以來，習近平總書記、李克強總理對種業發展作出重要指示，中共中央、國務院2015年又發出了《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，為修改種子法指明了方向。種子法修改過程中，三次征求各省區市人大、政府農口及法制工作部門、國務院40多個部門及社會公眾的意見，多次召開專家論證會，努力使每一項制度安排都建立在符合中央的方針政策和客觀規律的基礎上。種子法修訂草案在以下幾個方面對種業制度作了完善：

一、完善種質資源保護制度

我國氣候類型多樣、地域廣闊、地形地貌復雜，需要保護的種質資源種類繁多。近年來，受城鎮化快速推進、大規模開發建設、氣候變化異常、生態環境惡化等因素影響，我國的種質資源保護形勢比較嚴峻，傳統的保護方式已難以適應。為此，種子法修訂草案規定，國家有計劃地開展種質資源普查工作；明確國務院農業、林業行政主管部門建立種質資源保護區、保護地的責任；明確種質資源庫、保護區或保護地的種質資源屬公共資源，依法向社會開放；占用種質資源庫、保護區或保護地，需經原設立機關同意。

國家對種質資源享有主權，行使主權的重要手段是對種質資源的出口依法管理。主權有別于所有權，種質資源的占有、使用、惠益分享等，按照有關規定執行。維護種質資源的國家主權、保護知識產權與開展正常的國際合作，三者相輔相成、互不沖突。

二、完善種業科技創新制度

建立基礎性、前沿性、公益性育種與商業性育種相結合，優勢互補的種業科技創新體系，是種子法修改的重要內容。這個制度安排立足于調動兩個積極性，既調動科研院所及高等院校從事基礎性、前沿性等公益性研究的積極性；又調動具備條件的種子企業從事育種創新的積極性。努力調動“兩個積極性”的制度設計，包容性很強，鼓勵各地、各部門積極創新。科研院所的科技、人才資源是長期積累形成的，大多數企業的育種能力還在發育成長階段，兩者的結合需要柔性對接，取長補短，合作共贏，如果彎子轉的過急，渠未修好便放水，也不是制度設計的初衷。

三、完善植物新品種權保護制度

加強植物新品種保護，是近年來業界強烈呼吁的重要問題，修訂草案增加了“新品種保護”一章。草案將植物新品種保護作為一章處理，是經過充分論證且慎重考慮的，符合2015年中央一號文件關于“加強農業知識產權法律保護”的要求。，增加專章是現階段構建我國知識產權保護法律制度的現實選擇。在我國知識產權保護域，已先后制定了著作權法、專利法、商標法，而對于植物新品種權只有行政法規規定。在植物新品種保護立法滯后的情況下，將植物新品種保護的關鍵性制度在種子法中規定，節約了立法資源，提高了立法效率，也符合民事制度需由法律規范的要求。第二，種子管理與植物新品種保護同法規定有成功范例。作為國際植物新品種保護聯盟發起國的荷蘭，1966年制定了《種子和植物繁殖材料法》，為提升其種子產業競爭力提供了法律保障。生態條件與我國相近的日本、韓國以及我國臺灣地區，也是將種子管理與植物新品種保護合并處理。第三，管理鏈條前后呼應，便于統一執法管理。品種審定制度屬于行政管理行為，目的在于確保新品種的農藝和經濟性狀具有推廣價值，確保農民用種安全；植物新品種權制度是民事保護制度，是對經授權機關審核，權利人為商業目的生產銷售授權品種獨占權的保護，既有行政行為，又有民事行為。二者的管理鏈條是相互銜接的，進入市場銷售推廣的審定品種，如果是授權保護的植物新品種，就如同一枚硬幣的正反面，有統一的測試流程、統一的測試機構、統一的執法主體，兩者的區別是，前者是行政保護，后者是民事保護。在一部法律中，多種救濟手段并存屢見不鮮。

為保護原始創新，解決目前普遍存在的修飾性、模仿性育種問題，草案引入了實質性派生品種的概念，明確實質性派生品種可以申請新品種權，可以獲得授權，但在進行商業化應用時需征得原始新品種權所有人同意，以更大限度地保護原始創新。

四、完善品種審定、登記制度

品種審定是種子法修改中科研機構和種子企業普遍關心的問題，修訂草案完善了主要農作物品種審定制度。縮小了主要農作物品種審定范圍，取消現行種子法關于國務院和省級人民政府農業行政主管部門可以分別確定一至二種主要農作物品種的規定，需要審定的主要農作物品種由目前的28種減少到5種。對經認定的“育繁推一體化”種子企業實行“綠色通道”，允許其對自主研發品種自行完成試驗，但企業應對試驗數據真實性負責，并建立試驗數據可追溯制度。

目前，對非主要農作物品種既不審定也不登記，管理處于空白，市場處于無序狀態。一些進入市場的蔬菜、花卉等品種或者沒有名稱或者標簽標識混亂，同種異名、同名異種情況交織，用種者無法判斷品種真假，受到損失追索賠償取證困難。同時，新品種在進入市場前未能通過規范程序保存標準樣品，極易造成珍貴物種流失。種子是特殊商品，涉及國家糧食安全、生物安全和食品安全，按照行政許可法關于“直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動”可以設定行政許可的規定，有必要將非主要農作物品種登記納入行政許可范圍。

五、完善種業安全審查評估制度

現行種子法僅對外資進入種子生產經營域進行了規范，在征求意見過程中，種子種苗管理部門、種子企業、科研機構等都普遍對外資大規模進入威脅我國種業安全表示擔憂，提出應對外資進入育種、科研域以及企業并購行為等進行法律約束，保護我國種子產業安全。為此，修訂草案完善了種業安全審查評估制度，主要包括：建立種業安全審查機制，規范國內種子企業、科研機構與外國人、外國企業或外國其他組織開展的技術合作，從事品種研發以及外資投資或并購境內種子企業的安全審查工作；規范種質資源的進出口和國際交流合作，與境外開展種子資源合作研究利用，應當經國務院農業、林業行政主管部門批準，避免種質資源及利益流失；規定外商投資種子企業的生產經營許可證由省級農業、林業行政主管部門審核，國務院農業、林業行政主管部門核發。

修訂草案關于完善種業安全審查評估機制的規定，將黨中央提出的“把13億人口的飯碗牢牢端在自己手中”和國務院關于關系國家安全的重要農產品需進行并購安全審查的規定上升為法律規范，有利于防止特有種質資源和先進育種技術流失，避免我國主要農作物種子市場被外資控制，確保國內種業安全和糧食安全。

六、完善轉基因品種監管制度

轉基因問題是社會關注的一個熱點問題。一方面轉基因技術需要發展，另一方面消費者對于轉基因食品的安全性存有一些疑慮。為進一步加強對轉基因品種生產經營的風險控制，草案規定從事轉基因植物種子生產經營的企業，其生產經營許可證由國務院行政主管部門核發。為了回應消費者對農業轉基因生物產品的疑慮，草案增加了由國務院農業、林業行政主管部門“加強跟蹤監管”和“及時公告有關轉基因植物品種審定和推廣的信息”的規定，尊重和保障公眾的知情權。

七、完善種子執法制度

現行種子法規定，農業、林業行政主管部門是種子行政主管機關，但未明確其所屬的種子管理機構的法律地位。為此，修訂草案完善了種子執法體系和執法手段，主要包括：明確農業、林業行政主管部門所屬的綜合執法機構或者農業、林業行政主管部門委托的種子管理機構，有權開展種子執法工作；農業、林業行政主管部門在執法中可以進入生產經營場所進行現場檢查，對種子取樣測試、試驗或者檢驗，查閱、復制相關合同、票據、賬簿、生產經營檔案等有關材料，可以采取查封、扣押等行政強制措施。

八、完善種業發展扶持保護制度

修訂草案將國務院有關扶持種業發展的政策措施上升為法律規定，新增了“扶持政策”一章，主要包括財稅、信貸、保險、良種繁育基地建設等方面。這些扶持政策，有些已經在實施，但沒有系統化、長期化，這次修改，較好地處理了這個問題。

結合上述制度設計，種子法修訂草案進一步完善了相關法律責任。一是增加了對侵犯植物新品種權、植物新品種申請權和植物新品種權權屬糾紛救濟途徑的3項規定。二是增加了對植物新品種侵權等19種種子違法行為的行政處罰措施。三是加大了對生產經營假、劣種子等10種違法行為的行政處罰力度。四是提高法律的震懾力，規定上述違法行為構成犯罪的，依法追究刑事責任。

種子法修改從調研到提交全國人大常委會審議，歷時五年多時間。期待修訂后的種子法能夠成為建立我國現代種業制度的新起點，引我國種業做大做強，為國家糧食安全作出新的貢獻。

來源:光明日報